Profonda distonia [1]

Non ho letto – nessuno può farlo, se ho ben capito, perché nessun testo è stato ancora reso pubblico – l’ipotesi di riforma elettorale su cui Renzi e Berlusconi hanno trovato una «profonda sintonia».

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Da quel poco che so, posso soltanto esprimere la mia personale profonda distonia, non solo rispetto all’ipotesi renziano-berlusconiano-ispanico-corretta, ma rispetto a tutte le riforma elettorali che si discostino dal modello proporzionale.

Come ha anche ricordato la Corte costituzionale nelle motivazioni della sentenza sul Porcellum, il modello proporzionale è implicito nella Costituzione italiana: costituisce l’oggetto di un ordine del giorno approvato dall’Assemblea costituente, anche se non si ritenne opportuno inserire la preferenza per questo modello nel testo della Costituzione, lasciando la materia alla legge ordinaria.

Dal momento che gli organi di stampa si sono sbizzarriti nei commenti, ma raramente hanno riportato il testo delle motivazioni della Corte costituzionale – il che, nell’era del web e dell’abbondanza digitale, è assolutamente imperdonabile – riporto ampi stralci delle motivazioni, nonostante il legalese a tratti arduo e in genere ingiustificato (come quasi sempre i gerghi d’ogni razza e colore: vorrà dire che ogni tanto mi prenderò la libertà di parafrasare, in corsivo, il testo delle motivazioni, secondo quello che ho capito io, che non sono uno del mestiere).

Nella prossima puntata, cercherò di capire e di far capire che cosa la sentenza della Corte costituzionale implichi per una (eventuale) nuova legge elettorale, renziana o meno.

Orsù, affrontiamo le motivazioni della sentenza di incostituzionalità del Porcellum:

Questa Corte ha da tempo ricordato che l’Assemblea Costituente, «pur manifestando, con l’approvazione di un ordine del giorno, il favore per il sistema proporzionale nell’elezione dei membri della Camera dei deputati, non intese irrigidire questa materia sul piano normativo, costituzionalizzando una scelta proporzionalistica o disponendo formalmente in ordine ai sistemi elettorali, «la configurazione dei quali resta affidata alla legge ordinaria» (sentenza n. 429 del 1995). Pertanto, la «determinazione delle formule e dei sistemi elettorali costituisce un ambito nel quale si esprime con un massimo di evidenza la politicità della scelta legislativa» (sentenza n. 242 del 2012; ordinanza n. 260 del 2002; sentenza n. 107 del 1996). Il principio costituzionale di eguaglianza del voto – ha inoltre rilevato questa Corte – esige che l’esercizio dell’elettorato attivo avvenga in condizione di parità, in quanto «ciascun voto contribuisce potenzialmente e con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi» (sentenza n. 43 del 1961), ma «non si estende […] al risultato concreto della manifestazione di volontà dell’elettore […] che dipende […] esclusivamente dal sistema che il legislatore ordinario, non avendo la Costituzione disposto al riguardo, ha adottato per le elezioni politiche e amministrative, in relazione alle mutevoli esigenze che si ricollegano alle consultazioni popolari» (sentenza n. 43 del 1961).

Io la capisco così: l’Assemblea costituente pensava che si dovesse adottare il proporzionale, ma per rispetto del Parlamento lasciò che la materia potesse essere trattata per legge ordinaria. Però stabilì, nel testo della Costituzione (art. 48 c. 2) che il voto è libero ed eguale. Ma eguale, ha stabilito la Corte costituzionale in una precedente occasione, vuol dire che «contribuisce potenzialmente e con pari efficacia» all’elezione dei rappresentanti. Potenzialmente però, ma non nel «risultato concreto della manifestazione di volontà dell’elettore» che dipende dal sistema elettorale adottato. A me sembra (rispettosamente parlando) un argumentum ad supercazzolam che fa venir voglia di andare a vedere se le dita dei giudici costituzionali abbiano le ventose come i polpi o le spatulae come i gechi. Ma vado avanti. Vedrete che alla fine si riprendono.

Non c’è, in altri termini, un modello di sistema elettorale imposto dalla Carta costituzionale, in quanto quest’ultima lascia alla discrezionalità del legislatore la scelta del sistema che ritenga più idoneo ed efficace in considerazione del contesto storico.
Il sistema elettorale, tuttavia, pur costituendo espressione dell’ampia discrezionalità legislativa, non è esente da controllo, essendo sempre censurabile in sede di giudizio di costituzionalità quando risulti manifestamente irragionevole (sentenze n. 242 del 2012 e n. 107 del 1996; ordinanza n. 260 del 2002).

Prima dell’adozione per legge ordinaria di una legge elettorale, la Corte costituzionale non può e non deve dire niente. ma dopo può e deve, eccome.

Nella specie, proprio con riguardo alle norme della legge elettorale della Camera qui in esame, [… la Corte] ha già segnalato l’esigenza che il Parlamento consideri con attenzione alcuni profili di un simile meccanismo. Alcuni aspetti problematici sono stati ravvisati nella circostanza che il meccanismo premiale è foriero di una eccessiva sovra-rappresentazione della lista di maggioranza relativa, in quanto consente ad una lista che abbia ottenuto un numero di voti anche relativamente esiguo di acquisire la maggioranza assoluta dei seggi. In tal modo si può verificare in concreto una distorsione fra voti espressi ed attribuzione di seggi che, pur essendo presente in qualsiasi sistema elettorale, nella specie assume una misura tale da comprometterne la compatibilità con il principio di eguaglianza del voto (sentenze n. 15 e n. 16 del 2008). Successivamente, [… la Corte] ha nuovamente sottolineato i profili di irrazionalità segnalati nelle precedenti occasioni sopra ricordate, insiti nell’«attribuzione dei premi di maggioranza senza la previsione di alcuna soglia minima di voti e/o di seggi» (sentenza n. 13 del 2012) […].
Gli stessi rilievi, nella perdurante inerzia del legislatore ordinario, non possono che essere ribaditi e, conseguentemente, devono ritenersi fondate le censure concernenti l’art. 83, comma 1, n. 5, e comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957.

Anche se la Corte costituzionale, come abbiamo detto, riteneva di non potere intervenire prima e neppure in sede di ammissibilità del referendum abrogativo, aveva cercato in tutti i modi di far capire che un premio di maggioranza di questa entità era in contraddizione con il principio dell’eguaglianza dei voti di tutti gli elettori. Ma il legislatore ordinario, cioè il parlamento, ha fatto orecchie da mercante. E non fatevi ingannare dal riferimento a un DPR del 1957: si sta parlando delle modifiche introdotte dal Porcellum.

Annotatevi anche questa frase: tra «voti espressi ed attribuzione di seggi» può verificarsi di fatto una distorsione, «presente in qualsiasi sistema elettorale», ma questa non può spingersi a violare «il principio di eguaglianza del voto».

Tali disposizioni [quelle, appunto, introdotte dal Porcellum], infatti, non superano lo scrutinio di proporzionalità e di ragionevolezza, al quale soggiacciono anche le norme inerenti ai sistemi elettorali. In ambiti connotati da un’ampia discrezionalità legislativa, quale quello in esame, siffatto scrutinio impone a questa Corte di verificare che il bilanciamento degli interessi costituzionalmente rilevanti non sia stato realizzato con modalità tali da determinare il sacrificio o la compressione di uno di essi in misura eccessiva e pertanto incompatibile con il dettato costituzionale. Tale giudizio deve svolgersi «attraverso ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che intende perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti» (sentenza n. 1130 del 1988). Il test di proporzionalità utilizzato da questa Corte come da molte delle giurisdizioni costituzionali europee, spesso insieme con quello di ragionevolezza, ed essenziale strumento della Corte di giustizia dell’Unione europea per il controllo giurisdizionale di legittimità degli atti dell’Unione e degli Stati membri, richiede di valutare se la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalità di applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi.
Nella specie, le suddette condizioni non sono soddisfatte.

È vero che il sistema elettorale lo decide il Parlamento in piena autonomia e discrezionalità. Ma nel farlo deve utilizzare mezzi ragionevoli e proporzionali agli obiettivi (in questo caso la cosiddetta governabilità). Inoltre, tra le misure possibili, deve scegliere quella meno restrittiva dei diritti. E la Corte costituzionale (e, se è per quello, anche la Corte di giustizia dell’Unione europea) veglia su questo.

Le disposizioni censurate sono dirette ad agevolare la formazione di una adeguata maggioranza parlamentare, allo scopo di garantire la stabilità del governo del Paese e di rendere più rapido il processo decisionale, ciò che costituisce senz’altro un obiettivo costituzionalmente legittimo. Questo obiettivo è perseguito mediante un meccanismo premiale destinato ad essere attivato ogniqualvolta la votazione con il sistema proporzionale non abbia assicurato ad alcuna lista o coalizione di liste un numero di voti tale da tradursi in una maggioranza anche superiore a quella assoluta di seggi (340 su 630). Se dunque si verifica tale eventualità, il meccanismo premiale garantisce l’attribuzione di seggi aggiuntivi (fino alla soglia dei 340 seggi) a quella lista o coalizione di liste che abbia ottenuto anche un solo voto in più delle altre, e ciò pure nel caso che il numero di voti sia in assoluto molto esiguo, in difetto della previsione di una soglia minima di voti e/o di seggi.
Le disposizioni censurate non si limitano, tuttavia, ad introdurre un correttivo (ulteriore rispetto a quello già costituito dalla previsione di soglie di sbarramento all’accesso, di cui al n. 3 ed al n. 6 del medesimo comma 1 del citato art. 83, qui non censurati) al sistema di trasformazione dei voti in seggi «in ragione proporzionale», stabilito dall’art. 1, comma 2, del medesimo d.P.R. n. 361 del 1957, in vista del legittimo obiettivo di favorire la formazione di stabili maggioranze parlamentari e quindi di stabili governi, ma rovesciano la ratio della formula elettorale prescelta dallo stesso legislatore del 2005, che è quella di assicurare la rappresentatività dell’assemblea parlamentare. In tal modo, dette norme producono una eccessiva divaricazione tra la composizione dell’organo della rappresentanza politica, che è al centro del sistema di democrazia rappresentativa e della forma di governo parlamentare prefigurati dalla Costituzione, e la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto, che costituisce il principale strumento di manifestazione della sovranità popolare, secondo l’art. 1, secondo comma, Cost.

Art. 1 c. 2 della Costituzione: «La sovranità appartiene al popolo», mica noccioline! Per effetto del Porcellum, la composizione dell’organo della rappresentanza politica è molto distante (eccessiva divaricazione) dalla volontà dei cittadini espressa attraverso il voto.

In altri termini, le disposizioni in esame non impongono il raggiungimento di una soglia minima di voti alla lista (o coalizione di liste) di maggioranza relativa dei voti; e ad essa assegnano automaticamente un numero anche molto elevato di seggi, tale da trasformare, in ipotesi, una formazione che ha conseguito una percentuale pur molto ridotta di suffragi in quella che raggiunge la maggioranza assoluta dei componenti dell’assemblea. Risulta, pertanto, palese che in tal modo esse consentono una illimitata compressione della rappresentatività dell’assemblea parlamentare, incompatibile con i principi costituzionali in base ai quali le assemblee parlamentari sono sedi esclusive della «rappresentanza politica nazionale» (art. 67 Cost.), si fondano sull’espressione del voto e quindi della sovranità popolare, ed in virtù di ciò ad esse sono affidate funzioni fondamentali, dotate di «una caratterizzazione tipica ed infungibile» (sentenza n. 106 del 2002), fra le quali vi sono, accanto a quelle di indirizzo e controllo del governo, anche le delicate funzioni connesse alla stessa garanzia della Costituzione (art. 138 Cost.): ciò che peraltro distingue il Parlamento da altre assemblee rappresentative di enti territoriali.

Gliele stanno a sonà, detto alla romanesca: il Porcellum consente «una illimitata compressione della rappresentatività dell’assemblea parlamentare, incompatibile con i principi costituzionali […] della sovranità popolare».

Il meccanismo di attribuzione del premio di maggioranza prefigurato dalle norme censurate, inserite nel sistema proporzionale introdotto con la legge n. 270 del 2005, in quanto combinato con l’assenza di una ragionevole soglia di voti minima per competere all’assegnazione del premio, è pertanto tale da determinare un’alterazione del circuito democratico definito dalla Costituzione, basato sul principio fondamentale di eguaglianza del voto (art. 48, secondo comma, Cost.). Esso, infatti, pur non vincolando il legislatore ordinario alla scelta di un determinato sistema, esige comunque che ciascun voto contribuisca potenzialmente e con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi (sentenza n. 43 del 1961) ed assume sfumature diverse in funzione del sistema elettorale prescelto. In ordinamenti costituzionali omogenei a quello italiano, nei quali pure è contemplato detto principio e non è costituzionalizzata la formula elettorale, il giudice costituzionale ha espressamente riconosciuto, da tempo, che, qualora il legislatore adotti il sistema proporzionale, anche solo in modo parziale, esso genera nell’elettore la legittima aspettativa che non si determini uno squilibrio sugli effetti del voto, e cioè una diseguale valutazione del “peso” del voto “in uscita”, ai fini dell’attribuzione dei seggi, che non sia necessaria ad evitare un pregiudizio per la funzionalità dell’organo parlamentare (BVerfGE, sentenza 3/11 del 25 luglio 2012; ma v. già la sentenza n. 197 del 22 maggio 1979 e la sentenza n. 1 del 5 aprile 1952).

«Il meccanismo di attribuzione del premio di maggioranza […] è pertanto tale da determinare un’alterazione del circuito democratico definito dalla Costituzione, basato sul principio fondamentale di eguaglianza del voto»: ancora una volta, bocciatura senza appello, mi pare.

Le norme censurate, pur perseguendo un obiettivo di rilievo costituzionale, qual è quello della stabilità del governo del Paese e dell’efficienza dei processi decisionali nell’ambito parlamentare, dettano una disciplina che non rispetta il vincolo del minor sacrificio possibile degli altri interessi e valori costituzionalmente protetti, ponendosi in contrasto con gli artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost. In definitiva, detta disciplina non è proporzionata rispetto all’obiettivo perseguito, posto che determina una compressione della funzione rappresentativa dell’assemblea, nonché dell’eguale diritto di voto, eccessiva e tale da produrre un’alterazione profonda della composizione della rappresentanza democratica, sulla quale si fonda l’intera architettura dell’ordinamento costituzionale vigente.
Deve, quindi, essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 83, comma 1, n. 5, e comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957.

So far so good, come diceva quello intervistato mentre cadeva dal grattacielo. Porcellum, requiescat in pacem. Ma forse riflettere su quanto ha scritto la Corte costituzionale può essere utile per capire come reagirà (o potrebbe reagire) ad altre riforme elettorali orientate in senso maggioritario. Quanto a me, forse avrete capito che – per quello che conta – ho un’opinione più radicale di quella della Corte. Ma di questo parleremo in una prossima puntata.

Riassunto:

  1. L’impianto della Costituzione italiana è parlamentare e implicitamente proporzionalistico.
  2. L’Assemblea costituente, per rispetto del Parlamento, non ha insistito in questa impostazione: non ha inserito il metodo proporzionale nella Costituzione (pur esprimendosi in questo senso in un ordine del giorno approvato).
  3. La Corte costituzionale ritiene, di conseguenza, di non doversi/potersi esprimere sui sistemi elettorali ex ante, sempre per rispetto del Parlamento; ma di doversi/potersi esprimere ex post.
  4. In particolare, applicando i criteri di proporzionalità e di ragionevolezza, e cioè verificando che i mezzi introdotti per perseguire un obiettivo legittimo (ad esempio, la governabilità) non siano sproporzionati e non violino i principi costituzionali della rappresentanza democratica e dell’eguale diritto di voto.

Questi punti, tanto per essere chiari, sono quelli rispetto ai quali dovrà misurarsi qualunque riforma elettorale futura (renziano-berlusconiano-ispanico-corretta o altra), confrontandosi con la Corte costituzionale. A meno che, non la si cancelli o ridimensioni, la Corte costituzionale, asservendola all’esecutivo…

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