Sbagliando s'impera

La mia sede di lavoro – in un ente pubblico: do per scontato che l’aveste capito da soli anche se non ho mai fatto coming out – è in un seminterrato all’estrema periferia; ma è un seminterrato luminoso e silenzioso, da poco rinnovato negli infissi e negli arredi. E, naturalmente, anche nei servizi igienici. È anche una sede molto silenziosa. Mi sono quindi molto sorpreso quando, da lunedì, è iniziato un rumore continuo e molto fastidioso. Mi sono affacciato al corridoio e ho visto una squadra di operai al lavoro nei bagni: stavano sostituendo tutti i distributori del sapone, i rotoli porta-asciugamani, i porta-rotoli di carta igienica, i distributori di copri-ciambella di carta, e così via. Mi spiego meglio: stavano togliendo quelli “vecchi” (in realtà in uso da pochi mesi, da quando questa sede è stata ristrutturata), che erano fissati al muro con degli stop, e sostituendoli con oggetti nuovi, dalla stessa funzione ma di diversa marca. E anche di diversa forma, talché era comunque necessario forare di nuovo muro e piastrelle. Uno scempio, che nel mio bagno di casa avrei cercato di evitare a ogni costo.

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Perché? Perché questo spreco (perché di uno spreco si tratta in ogni caso, anche se il costo dei lavori gravasse sulla ditta che fornisce il servizio)?

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La risposta in breve: perché una legge italiana (basata sul recepimento di un principio comunitario) vieta il rinnovo dei contratti della pubblica amministrazione per la fornitura di beni e servizi. Pertanto, al termine della durata del contratto, la pubblica amministrazione deve indire una nuova gara.

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La risposta un po’ più lunga: si deve partire dall’art. 6, 2° comma, della legge n. 537 del 24 dicembre 1993, come modificato dall’art. 44 della legge n. 724 del 23 dicembre 1994:

È vietato il rinnovo tacito dei contratti delle P.A. per la fornitura di beni e servizi, ivi compresi quelli affidati in concessione a soggetti iscritti in appositi albi. I contratti stipulati in violazione del predetto divieto sono nulli. Entro tre mesi dalla scadenza dei contratti, le amministrazioni accertano le ragioni di convenienza e di pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti medesimi e, ove verificata detta sussistenza, comunicano al contraente le volontà di procedere alla rinnovazione.”

Sulla base di questa norma, il Consiglio di Stato ha distinto dalla mera proroga (estensione della durata del contratto) il rinnovo contrattuale (che implica una rinegoziazione con il medesimo contraente, in modo che la P.A. interessata ne tragga vantaggio. Che cosa costituisca un vantaggio per la P. A. è stato interpretato in modo molto restrittivo, prima dal Consiglio di Stato che ha stabilito che la mera proroga è consentita solo in circostanze determinate e circoscritte senza che si realizzi nessun vantaggio per la P. A., poi dallo stesso legislatore che ha stabilito (art. 27, 6° comma, della legge n. 488 del 23 dicembre 1999: tutte queste leggi natalizie sono le famose “leggi finanziarie”) che, nel triennio 2000-2002, sarebbe stato possibile procedere ai rinnovi dei contratti della P.A. una sola volta e solo ove si fosse ottenuto uno sconto (almeno del 3%) sul prezzo riportato nel contratto originario.

La situazione era già abbastanza incasinata di suo (tra la seconda parte dell’art. 6, 2° comma, della legge n. 537 del 24 dicembre 1993 e s. m. e l’art. 27, 6° comma, della legge n. 488 del 23 dicembre 1999, se ci riflettete un attimo, c’è più di una differenza importante), quando è intervenuta la Commissione europea aprendo una procedura istruttoria (n. 2110/2003) nei confronti dell’Italia per accertare l’incompatibilità “comunitaria” della disciplina scaturente dell’art. 6, 2° comma, della legge n. 537 del 24 dicembre 1993 e s. m. e della sua applicazione nella prassi amministrativa e giurisprudenziale.

Il legislatore italiano non ha battuto ciglio e – incurante delle conseguenze pratiche – con l’art. 23 della legge n. 62 del 18 aprile 2005 ha abrogato la seconda parte (quella che diceva: «Entro tre mesi dalla scadenza dei contratti, le amministrazioni accertano le ragioni di convenienza e di pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti medesimi e, ove verificata detta sussistenza, comunicano al contraente le volontà di procedere alla rinnovazione.) dell’art. 6, 2° comma, della legge n. 537 del 24 dicembre 1993 e s. m.

E qui i giuristi si incasinano. Io ho letto qui sul web un commento firmato da Dionisio Pantano – sicuramente degnissima persona ma dal cognome ominoso – che illustra bene i corni del dilemma. La legge del 2005 – spiegano i giuristi – ha abrogato quella parte dell’articolo della legge del 1993 che consentiva il rinnovo entro 3 mesi dalla scadenza del contratto se esistevano ragioni accertate di convenienza e pubblico interesse a sostegno del rinnovo. Fin qui li seguo.

Con questa abrogazione è stata cancellata l’unica norma ad hoc che regolava i rinnovi. Ma, in assenza di una norma ad hoc, ne esiste una di carattere generale, un principio generale, che consenta i rinnovi? Oppure esiste una norma generale opposta, un principio che vieti la prosecuzione di un rapporto contrattuale con lo stesso contraente? Secondo Dionisio Pantano la risposta è negativa per entrambi i quesiti. Dunque – conclude – fermo restando il divieto del rinnovo tacito (che è quanto rimane dell’art. 6, 2° comma, della legge n. 537 del 24 dicembre 1993 e s. m. dopo l’abrogazione del periodo successivo) occorre fare riferimento a principi più generali dell’ordinamento comunitario e nazionale: il principio della libertà di concorrenza; il principio di gara nell’aggiudicazione degli appalti pubblici; il principio di pubblicità, di trasparenza, di efficienza, di economicità e di buon andamento dell’azione amministrativa.

Ottimo. Con un po’ di sforzo, mi pare comunque di aver capito. Ma non è per nulla scontato che i 3 grandi principi enunciati siano in tutti i casi e in tutte le situazioni compatibili tra loro. Quando si sostiene, come fa Dionisio Pantano, che il rinnovo contrattuale è ammissibile in alcuni casi, si sostiene implicitamente che in quei casi il principio di gara nell’aggiudicazione degli appalti pubblici è sacrificato a un altro principio, che in quei casi è valutato come preminente.

A me, economista di mestiere, interessa quello dell’economicità. A me pare che economicità, in questo caso, significhi che la P. A. deve trarre dal rinnovo un vantaggio non soltanto rispetto alle condizioni iniziali del contratto di fornitura di beni e servizi – come avviene nell’ipotesi dello sconto (del 3%, precisava la legge del 1999) o (ragionando per analogia) dell’aumento dei beni e servizi erogati a parità di corrispettivo – ma anche rispetto a una valutazione complessiva dei costi e dei benefici del rinnovo rispetto ai costi e ai benefici della nuova gara. I giuristi forse non lo sanno, non so se è incluso nel programma dei corsi di economia che pure hanno frequentato all’università, ma le transazioni costano. È un caposaldo della teoria economica (e soprattutto della teoria dell’impresa, ed è valso 2 “premi Nobel” per l’economia, a Ronald H. Coase nel 1991 e a Oliver Williamson nel 2009). Tutti i contratti costano, a entrambi i contraenti: raccolta di informazioni, calcoli economici, tempo… Le gare di aggiudicazione sono tra le procedure più costose, proprio per le garanzie di pubblicità, trasparenza, libertà di concorrenza, parità delle opportunità iniziali, correttezza dell’azione amministrativa che devono offrire. Di questo si tratta, e non di tutelare «l’interesse di qualche dirigente a non indire nuove gare e quindi non lavorare…», come ironizza (a sproposito) Dionisio Pantano. 

E allora? Allora penso che se si facesse un esercizio rigoroso di analisi dei costi e dei benefici delle due ipotesi (rinnovo contrattuale vs. nuova gara di aggiudicazione dei medesimi beni e servizi), condotto secondo le tecniche suggerite dalla letteratura in materia, si scoprirebbe che i casi in cui il rinnovo contrattuale trova giustificazione nella sua economicità («ragioni accertate di convenienza e pubblico interesse a sostegno del rinnovo», come si esprime il nostro Pantano) sarebbero prevalenti.

E penso anche che questa sarebbe una strada che darebbe un forte contributo al contenimento della spesa pubblica a parità di beni e servizi erogati.

E che sarebbe una strada compresa e approvata da molti cittadini, che considerano le procedure della pubblica amministrazione (che loro identificano tout court con la burocrazia) inutilmente macchinose e costose.

E sono fiducioso che si possa trovare il modo di farlo nel pieno rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento nazionale e comunitario: ma questo è un compito per i giuristi, e non per l’umile economista.

E si eviterebbe anche di bucare le piastrelle dei bagni ogni 2-3 anni.